Acuerdos comerciales del Perú: ¿A dónde vamos?

Ideele Revista Nº 256

Alan Fairlie Economista

(Foto: Andina)

En las últimas dos décadas se ha producido una proliferación de acuerdos regionales norte-sur y sur-sur. En Sudamérica se han suscrito simultáneamente ambos tipos de acuerdos, en un contexto de estancamiento del multilateralismo y crisis de la integración regional en varios de los procesos subregionales como Mercosur y la Comunidad Andina.

El Perú no ha sido ajeno a esta tendencia y también ha suscrito un conjunto de acuerdos comerciales regionales, cuya implementación plantea varios desafíos. Considerando la suscripción de nuevos compromisos, uno de estos es la Alianza del Pacífico, la cual es considerada oficialmente como uno de los procesos más importantes en los que el país participa. Lo mismo ocurre con un mega-acuerdo como el TPP.

Política comercial del Perú en el contexto regional
El Perú y los países andinos han seguido diferentes estrategias de desarrollo y de inserción internacional. Mientras en Centroamericana han logrado coexistir proyectos inclusive antagónicos, en el caso andino esto llevó a una crisis significativa de la cual no se ha podido recuperar.

La suscripción de tratados de libre comercio por el Perú y Colombia con Estados Unidos y otros socios extra-regionales, generó el retiro de Venezuela y denuncias de Bolivia ante el Tribunal Andino por violación a la normativa comunitaria. No fue posible una coexistencia armoniosa de acuerdos Norte-Sur con acuerdos Sur-Sur.

En cambio, UNASUR está conformado tanto por países del ALBA, como por los que suscriben tratados de libre comercio (TLC). Si bien los factores de cohesión son políticos o no económicos, hay resultados positivos que se pueden potenciar. Además, existen diferentes instrumentos económico-comerciales que podrían servir para una confluencia mayor. Es el caso de una zona de libre comercio, articulación productiva, integración fronteriza, mayor relación en los servicios, fomento de las inversiones intrarregionales y mecanismos financieros de integración.

Diversos autores e instituciones, ponderan la importancia de nuevos foros (TPP, Alianza del Pacífico) cuyo dinamismo lo contrastan con el estancamiento o crisis de los acuerdos comerciales históricos sudamericanos. Asimismo, se resalta la relevancia de la relación con el Asia, especialmente con países como China.

El limitado comercio intrarregional, sigue constituyendo una debilidad estructural de la integración andina y latinoamericana, aunque sea intra-industrial y suponga una especialización diferente a la que cada país tiene en su inserción comercial global. Por otra parte, se ha observado un incremento en las inversiones intrarregionales, lo que permite una mayor densidad en las relaciones económicas respecto a lo que han sido los vínculos tradicionales.

A pesar de las diferencias, el comercio de los países andinos con Sudamérica es relevante, aunque no siempre sea la prioridad que tienen las respectivas agendas externas. Se impulsan por parte de Colombia y Perú, iniciativas como la Alianza del Pacífico (AP) que han mostrado gran dinamismo y tiene metas ambiciosas. La cuestión es cómo se crean condiciones para que no generen nuevos conflictos con la integración regional y sudamericana.

En la versión oficial, el comercio exterior forma parte de la estrategia de desarrollo nacional, que busca convertir al Perú en un país exportador que ofrezca productos con mayor valor agregado y a la vez sea competitivo y diversificado. De esta manera, se busca que sea un mecanismo que impulse la inclusión social.

Los ejes centrales de política comercial del Perú han sido la profundización del proceso de apertura y liberalización comercial, y el desarrollo del comercio exterior. Alrededor de estos se han implementado políticas específicas como las negociaciones comerciales internacionales. Estas se han impulsado tanto a nivel multilateral, regional y bilateral, con una activa política de integración comercial internacional.
Respecto a los acuerdos comerciales bilaterales, el Perú posee alrededor de catorce en vigencia. El 94% del comercio internacional está amparado por acuerdos vigentes y en negociación. Se observa que China es el principal mercado de destino, que ha desplazado a Estados Unidos y la Unión Europea. El Asia como región ha tenido creciente relevancia en los últimos años, aunque América Latina también tiene un peso relevante.

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) considera que con la mayor apertura comercial el Perú ha logrado ingresar a nuevos mercados con mayor número de productos de exportación, asimismo ha estimulado la creación de nuevas empresas exportadoras.

En este contexto, las relaciones con Asia han tenido particular atención, dada la importancia económica que tiene para el Perú ese bloque. Primero se ingresó al foro APEC en 1998, luego se suscribieron acuerdos bilaterales con diversos países asiáticos, el más importante con China. Asimismo, se tuvo un rol clave en el lanzamiento de la iniciativa de la Alianza del Pacífico, aglutinando países que compartían la estrategia de inserción internacional y de desarrollo del Perú. Se ha tenido además un rol activo en las negociaciones del TPP como proceso transcontinental en la cuenca del Pacífico.

Desde el gobierno se considera que la AP es un espacio para alcanzar una integración subregional más profunda al buscar la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Entre los principales intereses y propuestas del Perú para la AP se considera establecer alianzas público - privadas, y la promoción de servicios (hay un fuerte interés en el sector turístico). También, el impulso de la competitividad de las PYMES y la promoción de espacios para aumentar el dinamismo del sector empresarial.

Para Perú, la AP estaría cumpliendo dos objetivos principales. De un lado, la consolidación de su estrategia de desarrollo, buscando socios que la comparten, dificultando una reversibilidad de la misma por posibles cambios políticos internos. De otro lado, reforzar la política de acercamiento al Asia, que asegura una continuidad en la política comercial y exterior del país.Algo similar ocurre con el TPP.

El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), es un acuerdo de integración profunda, un megaproceso de implicancias globales. El acuerdo ahora incluye nuevas cuestiones como coherencia regulatoria, competencia y contratación pública.

Se resalta desde la posición oficial que los acuerdos regionales y bilaterales existentes convivirán con el TPP. Una vez puesto en marcha, el acuerdo creará más oportunidades y exigencias para que Perú se convierta en un puente comercial eficiente entre América del Sur y Asia.

Al considerar los acuerdos regionales suscritos, la cuestión es reconocer qué se puede obtener adicionalmente de los países del TPP con los que ya se tienen TLC – los que concentran casi la totalidad de las exportaciones al bloque-, y si las concesiones adicionales justifican la ganancia potencial de la ampliación de nuevos mercados.

Lo ideal sería el desarrollo de cadenas productivas de los países de América Latina con valor agregado, inversiones en conocimiento y capital humano, donde la integración puede ser un instrumento fundamental como plantea la CEPAL

Alianza del Pacífico y TPP ¿valor agregado?
Existe expectativa sobre el impacto que se podría generar sobre la diversificación de exportaciones y el mayor valor agregado de las mismas en la Alianza del Pacífico y el TPP. Como se señaló anteriormente, esos son objetivos claves de la política comercial del Perú. La apertura de la AP permitiría generar un mayor comercio intra-bloque y también ayudará a potenciar mayores espacios de integración y complementación productiva de sus miembros. Sin embargo, este ratio es todavía muy bajo, incluso comparado con otros acuerdos comerciales regionales de Sudamérica.

También se espera que pueda haber complementariedad productiva y se formen cadenas de valor que potencien la proyección al Asia Pacífico. Un mecanismo que lo potenciaría en el caso del TPP, es la acumulación de las normas de origen.

Uno de los desafíos que debe enfrentar la integración regional, es el del regionalismo abierto. ¿Cuál es el balance de la suscripción e implementación simultánea de diferentes acuerdos comerciales regionales, tanto en el aspecto estratégico, como en el saldo desagregado sectorial productivo y la competitividad requerida para una inserción óptima del país? Unos países han avanzado más que otros en las agendas complementarias (implementación y competitividad) de los TLC, y no tenemos un balance integral de los efectos de los acuerdos firmados.

A nivel de sectores productivos unos son ganadores en unos acuerdos y perdedores en otros; lo que no permite evidenciar cuál será la competitividad final y los sectores que sobrevivirán o los grados de inserción que pueden tener en diferentes procesos productivos. La asociación entre miembros de la AP y TPP puede ser muy importante para esa proyección, pero así como hay complementariedad, también hay competencias que trabajar si se quiere tener un juego donde todos ganan sin profundización de asimetrías.

Lo ideal sería el desarrollo de cadenas productivas de los países de América Latina con valor agregado, inversiones en conocimiento y capital humano, donde la integración puede ser un instrumento fundamental como plantea la CEPAL. El reto es conciliar iniciativas como la AP con otros procesos de integración sudamericana y latinoamericana, evitando la ideologización y fragmentación.

Pero, los ratios de comercio intrarregional aún son muy reducidos, inclusive en la AP, comparando con los otros criticados procesos regionales en curso o crisis. No es el comercio intra-industrial el que predomina, sino las exportaciones primarias. Las cadenas de valor que se proponen, deberían tener en cuenta una participación equitativa de los miembros, para que no se establezca un patrón norte-sur de comercio regional, con una proyección al Asia Pacífico donde los principales beneficiarios serían los que participan en las fases finales de la cadena productiva o en los procesos de mayor valor agregado.

La inversión intrarregional es creciente, aunque con asimetrías significativas. El Perú es el país que solo recientemente ha desarrollado una exportación de capitales, cuando empresas de otros países han consolidado su presencia en diferentes sectores, sobre todo en servicios. Los nuevos proyectos, la articulación de cadenas o proyectos conjuntos para la proyección al Asia-Pacífico deberían hacerse evitando profundizar la brecha existente.

Con el TPP, los beneficios para el Perú a nivel comercial pueden no ser muy altos dados los TLC firmados con varios de los socios. En este sentido, el principal factor para definir la participación de Perú, como señala Furche para Chile, sería el costo político de quedar fuera de una negociación del siglo XXI.

Es poco probable que la acumulación de normas de origen se pueda aprovechar en el corto plazo para cambiar cualitativamente nuestra inserción en las cadenas globales de valor debido a las limitaciones estructurales que presenta la economía peruana y sus pymes.

Otro aspecto a considerar son los altos estándares regulatorios para el país. Dicha exigencia no es negativa en sí misma, por el contrario, puede ayudar a la competitividad del país y su desarrollo institucional. Sin embargo, si se mantienen los contenidos analizados en el texto final del acuerdo, en caso de incumplir con estos, las sanciones, y con ello los costos, pueden ser muy elevados para el país. Tal es el caso de los sectores sensibles como propiedad intelectual, así como en los capítulos que hacen referencia al desarrollo sostenible.

En suma, se requiere un balance integral de la implementación simultánea de los diferentes acuerdos y definir una estrategia hacia adelante que cree espacios de convergencia con los diferentes procesos de integración regional.

Se ha puesto mucho énfasis en los acuerdos, pero no suficiente en las agendas complementarias y de competitividad, que son tareas domésticas. Mientras no se cumplan esas tareas, lamentablemente los beneficios serán potenciales y los costos reales.